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关于涉及农村“外嫁女”征地补偿款分配案件的思考

发布时间:2016-07-14    

 论文提要:随着我区社会经济的迅速发展,特别是谢桥新区划入和万山经济开发区成立后,城镇规划对建设用地的需求越来越突出,由此带来的对农村集体土地征用面积也在不断增多,进而引发征收农村集体土地补偿款分配纠纷案件数量的大幅上升。而“外嫁女”作为当前农村妇女权益保护的特殊群体,在各村集体组织决定征地补偿款分配方案时,往往以这些妇女已是“嫁出去的女儿是泼出去的水”为由而不予分配,导致外嫁女纷纷起诉至法院,要求享有相应的权益。但在审理中笔者发现,相关法律法规和司法解释对农村集体土地被征用后的补偿问题有相关规定,但在具体司法实践中,如何确定上述土地补偿款分配的权利主体,特别是如何保障农村集体经济组织中一些像“外嫁女”这类特殊群体的合法权益,仍然面临许多实际问题。为此,笔者在本文中试结合审判实践的体会,分析“外嫁女”征地补偿款分配纠纷中的相关问题,以期能抛砖引玉,从法律和生活实际的角度思考这一当前民事审判的热点问题。

   一、 “外嫁女”的概念及类型

所谓“外嫁女”,从字面上理解,就是与本村以外的男性结婚的女性,而不论其户口是否迁出、结婚对方是否为城镇居民。根据我国目前有关婚姻的法律法规及相关司法解释的规定,我国对未婚同居在法律上是不予确认的,故此,从法律意义上而言,对农村集体经济组织“外嫁女”的认定,通常应以进行结婚登记,并取得结婚登记证书为前提条件。具体讲,有以下几种类型:

  1、嫁入农村的。具体包括:(1)出嫁后户口没有从娘家迁出,并且在娘家还保留有承包地,本人在夫家生产生活,但在夫家没有承包地;(2)出嫁后户口没有从娘家迁出,本人在夫家生产生活,但在夫家没有承包地,亦未在娘家保留承包地。(3)出嫁后户口没有从娘家迁出,本人在夫家生产生活并在夫家有承包地,在娘家没有承包地。(4)出嫁后户口没有从娘家迁出,并且在娘家还保留有承包地,但本人既不在娘家生活也不在夫家生活,而是在外打工或做生意。  

  2、嫁入城镇的。具体包括:(1)出嫁后在城镇生活,户口未从娘家迁出,在娘家还保留有承包地;(2)出嫁后在城镇生活,户口未从娘家迁出,在娘家也没有承包地。

  3、外嫁女离婚、丧偶的。具体包括:(1)户口留在男方,返回娘家生活居住,但在男方有承包地,娘家没有承包地的;(2)户口留在男方,返回娘家生活居住的,但在男方没有承包地,在娘家也没有承包地的;(3)在离婚、丧偶后将户口迁回娘家并在娘家生活居住的,在娘家没有承包地的;(4)其户口及承包地原就在娘家,在离婚、丧偶后再回到娘家生活居住的。

   4、出嫁后户口迁回的。具体包括:(1)出嫁后户口迁到夫家,在夫家生活,但本人在娘家有承包地,在夫家没有承包地,后又将户口迁回的;(2)出嫁后户口迁到夫家,在夫家生活并有承包地,在娘家没有承包地,后又将户口迁回娘家的;(3)出嫁后户口迁到夫家,在夫家生活,但在夫家和娘家都没有承包地,后又将户口迁回娘家的。(4)出嫁后户口迁到夫家,在夫家和娘家都没有承包地,但本人既不在娘家生活也不在夫家生活,而是在外打工或做生意,后又将户口迁回娘家的。

  二、“外嫁女”征地补偿款分配纠纷案件的特点

  (一)这类案件审理具有群体效应。从受理案件的绝对数量与实际涉及的人数比例看,并不是很大,但这类案件审理后所引起的群体效应却很明显,这类案件目前提起诉讼的只是部分人,但在其后面往往有成百上千的相同或类似的人在观望和等待案件的诉讼结果,并以法院生效判例作为自身提起诉讼的动因和证据。

  (二)这类案件对社会伦理和社会和谐影响较大。这类案件的双方当事人大都是兄弟姐妹或者宗亲关系,是社会关系组成的基本元素。除了离婚、丧偶的“外嫁女”回娘家居住生活娘家兄弟尚能接受外,对于其他情况回娘家要求分配相关利益的,在思想上存在很大的抵触情绪,这类案件的处理往往牵涉到一个家庭的安定,稍有不慎,就会可能导致兄弟姐妹反目成仇,影响到社会的和谐稳定。

  (三)这类案件的处理对家庭生活关系的变化有一定的导向。就我区来说,千百年来已形成了“嫁出去的女,泼出去的水”、“娘家养老无责任,娘家财产不享有”的传统观念和风俗习惯,认为“外嫁女”既不能享受应得的权益,也不用承担相应的义务,如果“外嫁女”享受了相应的利益,就应得承担相应的义务,“外嫁女”提起征地补偿款纠纷后,必然导致娘家兄弟在尽到对父母的赡养义务后心理上的不平衡,于是娘家兄弟为寻求权责义务的平衡又引发出赡养义务方面的纠纷,新矛盾可谓是层出不穷。所以这类案件的处理对家庭生活关系的变化有一定的导向作用。

  (四)这类案件调解难度较大。通过近两年我院审理的该类案件可以看到,我院审理的其他类型民事案件的调解比例通常都达到70%左右,而涉及“外嫁女”土地补偿款分配纠纷案件的调解结案的目前只有极个别案件,而拒绝调解的一方又往往是村委会、村民小组或外嫁女娘家兄弟,调解不能的问题相当突出。这一方面反映了在土地补偿款分配纠纷中双方当事人利益冲突激烈,另一方面也反映出农村基层组织及农村老百姓对这类案件处理的普遍态度。

  三、当前审理“外嫁女”征地补偿款分配纠纷案件面临的问题

  (一)相关法律法规不健全。一是我国现行法律对于农村集体土地所有权主体规定不明,所有权主体行使所有权的程序无相应的规定,对农民集体与农民个人的关系没有具体规定。二是现行相关法律法规对于农村征地补偿款的分配只注重分配标准计算、征地后的安置等问题,对于补偿款分配的对象、分配的范围没有明确规定。目前我省虽然出台了《贵州省高级人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件的指导意见》,这些指导意见,不是法律条款,没有法定效力。所以每当案件宣判后,村民小组或“外嫁女”总有一方有意见,导致此类案件上诉率极高。

  (二)不好把握对“外嫁女”农村集体经济组织成员资格的认定的标准。现行法律法规对成员资格没有作出明确的的界定,目前通常都以有无户籍、是否在此地生产或生活,是否以承包土地作为生活的基本保障等作为主要考量因素。但由于每个人的成长经历和当前状态,都不会完全一样,因此法官判决时的法律尺度非常不好掌握。由于举证、证据审查的复杂性以及缺乏相应的法律标准,相同的案件,不同的法官掌握的尺度有差别,因此不同法院的判决结果可能不同。而且在审判实践中,除户籍登记外,原告是否在本集体经济组织生产生活以及是否以承包土地作为生活的基本保障难以查清,对于“外嫁女”是否在夫家享受集体经济组织成员待遇的问题,因为牵涉到经济经济组织其他成员的利益,即使相关人员清楚情况,其也不愿意说明,导致该事实也难以查清。

  (三)不好把握案件审理法律效果与社会效果统一的问题以及尊重当地风俗习惯的问题。这类案件的产生往往是基于某一特定工程项目对农村集体经济组织土地或“外嫁女”娘家土地征用,因而在诉讼中表现为涉群体性特征比较明显,导致同一法院该类案件审理的判例示范效应很容易被放大,从而波及影响到项目工程建设征地工作的顺利进行,产生不好的社会效果。特别是在绝大多数人对征地补偿款分配方案没有意见情况下,尽管提起诉讼的个别“外嫁女”一些请求有其合理合法的成份,如采取近乎一刀切的办法一律驳回“外嫁女”诉讼请求,则有违法律的宗旨和严肃;但如果作出支持“外嫁女”诉讼请求的判决,基于生效判决产生的导向作用,则可能引发新的社会矛盾,这也是许多法院特别是在审判一线具体从事这类案件审理法官内心很纠结的一个问题。

  (四)不好把握村规民约、社会习俗与法律适用之间的冲突问题。在审理“外嫁女”征地补偿款分配纠纷中,笔者发现对“外嫁女”是否分配、分配多少征地补偿款,农村集体经济组织在确定分配方案时,都会召开全体村民会议,并以多数人的意见作出最后决定,形成村规民约,而审理时的重心往往放在审查村规民约是否具有合法性。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定:“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”故对村规民约的审查应当注重审查村规民约产生的程序以及是否违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定。虽然依据违反法律法规规定的村规民约和社会习俗制订的征地补偿款分配方案,不具有法律效力,但具体到这类案件的审理,如果完全不顾及村民多数人的意见和村规民约及社会习俗,则容易激化抵触情绪。

  (五)不好把握仅按农村习俗举行婚礼但未登记结婚的,是否应认定为“外嫁女”的问题。目前农村对“外嫁女”的理解,更多的是以是否举行了婚礼为前提,有些案件中“外嫁女”没有进行婚姻登记,但举行了婚礼并生育了小孩,且自己也对个人已经“出嫁”的事实没有异议。在此情况下,如果法院又以其没有进行婚姻登记为由,对其“出嫁”的事实不予认可,并按未嫁女来确认其成员资格分配征地补偿款。这样做从法律上讲没有问题,但村委会或村小组则很难接受认同,加重了双方的对立情绪,使矛盾更难化解。

  (六)部分地方村民户籍管理的无序和混乱,加重了“外嫁女”集体组织成员身份认定难度。部分地方存在着户籍管理不规范问题,对农村女青年嫁出、嫁入户口迁出、迁入审查把关不严,导致存在嫁出不迁出、一人多户、空挂户、非正常婚姻入户及回迁入户的现象。这些给“外嫁女”集体组织成员身份认定增加难度,也让长期居住村民产生抵触情绪。如笔者所在法院受理了几件类似案件,“外嫁女”将户口迁出后,现娘家集体经济组织每年都有一笔矿山补偿款,许多“外嫁女”又将户口迁回,甚至是全家迁回到娘家。

  四、对审理涉“外嫁女”征地补偿款分配纠纷案件的思考

  (一)加强立法保护,对有关农村集体经济组织成员资格认定尽快从立法层面出台相关法律规定。这类案件的审理之所以在各地及同一法院都存在事实认定不一,判决结果不同的情况,很大程度上是目前我国关于农村集体经济组织成员资格认定的立法不完善、不健全造成的。对此,立法机关尽快从立法层面出台更加明确具体系统的法律、法规,是解决‘外嫁女’案件同案不同判等一系列法律纠纷,维护司法权威,提高司法公信力的关键。

  (二)加强对村规民约制定的指导力度。目前,对于户口迁入、迁出的“外嫁女”是否享有权益除法律规定外,还要参考“外嫁女”与集体经济组织的约定,而一般这类约定主要通过制定村规民约的形式进行。农村基层组织在制定有关“外嫁女”的村规民约时,一是应保证制定主体合法,应由村民会议制定和修改;二是形式要合法,涉及“外嫁女”的村规民约可以通过村民自治章程、村规民约的形式,在制定后还应报乡镇人民政府或街道办事处备案;三是制定程序要合法,根据《村民委员会组织法》规定,村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。召开村民会议,应当有本村十八周岁以上村民的过半数,或者本村三分之二以上的户的代表参加,村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。四是制定政策的内容要合法,不得侵犯公民合法的财产、民主、人身等权利。

  (三)、审理“外嫁女”征地补偿分配纠纷案件的具体问题。“外嫁女”能否有权参与征地补偿费用的分配,主要看“外嫁女”是否具有被征地集体经济组织的成员资格。所谓集体经济组织成员,是指在该集体经济组织生产,或生活在该组织,与该集体经济组织发生权利、义务的人。集体经济组织成员是户籍和居住在行政村内,且生存保障、就业渠道依赖于集体土地的公民,它是村民的一部分。村民不一定是集体经济组织成员,而集体经济组织成员一定是村民。村民在该村居住、生活、享受选举、议事、社会保障、文化教育等权利,同时承担村内生活设施、公益、文化教育设施建设等义务。集体经济组织成员除应享有和承担村民的权利、义务外,还享有对集体土地的承包经营权,参加集体生产,参与集体收益分配、土地征用补偿等权利,并承担农田水利设施建设以及村级范围内的“一事一议”筹资筹劳等义务。集体经济组织成员资格认定应当考虑以下几种情况。

  (1)、对于户籍虽然在娘家,但在夫家有承包地的“外嫁女”。按照我国农村土地承包法律法规,农村土地承包是以家庭为单位,“外嫁女”在夫家承包有土地,并在夫家生活,其生存保障、就业渠道依赖于夫家的土地,也就是从一个农村集体经济组织嫁入另一个农村集体经济组织。对此种情况,原则上只要该女嫁入农村丈夫家,即享有夫家农村集体经济组织的土地承包经营权,也就不再具有原集体经济组织即娘家的土地承包经营权的资格。

  (2)、对于户籍在娘家,但在娘家和夫家均未承包土地的“外嫁女”。对此应区别“外嫁女”是否在夫家长期生产生活,如果是,则可以认定为其丧失原集体经济组织成员资格,如果不是,则可以认定为仍享有原集体经济组织的成员资格。

  (3)、对于在娘家参与第一轮土地承包,户籍迁出娘家后,因离婚、丧偶户籍迁回娘家,在夫家没有承包地的“外嫁女”。根据《贵州省高级人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件的指导意见》第二十条第四款:“外来人员将户口迁入本集体经济组织,迁入时如有约定的,从其约定,但约定不得违反法律、法规规定。迁入时无约定的,如其自户口迁入时起,未在户口所在地生产、生活或未与农村集体经济组织形成权利义务关系的,不以该集体经济组织所有的土地为基本生活保障的,不具有该集体经济组织成员资格。”的规定,原告因离婚而将其户口迁至娘家,其实际与娘家集体形成了权利义务关系,因为集体经济组织与其成员之间形成权利义务关系一般是以户为单位,而不是以人为单位。再是,原告原系娘家集体组织村民,且第一轮土地承包时也承包了土地,后虽因结婚而将户口迁出,第二轮土地承包时也未在娘家承包有土地,但第二轮土地承包仅是第一轮土地承包的延续,现原告又将其户口迁回娘家,其今后仍要以娘家的土地作为生活来源,因此,原告具有娘家集体经济组织成员资格。

  (4)、对于在娘家参与第一轮土地承包,结婚时户籍迁出娘家,后来又迁回娘家的。对于娘家集体经济组织来说,外来人员是否具有本集体经济组织成员资格,主要是看其户口迁入时是否与该集体经济组织有约定,如有约定的,从约定;如无约定,则要满足以下二个条件:一是其是否在户口所在地生产、生活或与该集体经济组织形成权利义务关系;二是迁入人员应当以该集体经济组织的土地作为其基本生活保障。“外嫁女”在第一轮土地承包时系在娘家参与的土地承包,虽在结婚时将户籍迁出娘家,但按照我省的承包政策,增人不增地、减人不减地,“外嫁女”户籍迁入夫家后,在夫家没有承包有土地,其土地承包经营权仍在娘家,但其对所承包的娘家的土地仍然享有耕种管理经营的权利,其与娘家的集体经济组织之间具有事实上的权利义务关系,应系娘家集体经济组织成员。

  (5)对于随“外嫁女”一起迁回娘家的其家庭成员的资格认定问题。在审判实践中,还存在“外嫁女”迁回户籍时,将家庭成员的户籍一并迁回娘家的案件。首先,对于随“外嫁女”一起迁回娘家的丈夫,其出生并在夫家居住生活,故在第一轮土地承包时应当在夫家参与了土地承包,其已取得夫家集体经济组织成员资格,故其应当不具有娘家集体经济组织成员资格。而“外嫁女”的子女在夫家出生落户,其作为夫家的集体经济组织成员资格因其出生地自然取得。因此,“外嫁女”的家庭成员要作为娘家集体经济组织的成员,则必须符合第二个条件,即是否在户口所在地生产、生活或与该集体经济组织形成权利义务关系,并以该集体经济组织的土地作为其基本生活保障。

   综上,征地补偿款的分配权利是基于农村土地承包经营权取得,“外嫁女”既然享有原集体经济组织的土地承包经营权,那么就应当认为其尚具备原集体经济组织的成员资格,其应享有征地补偿款的分配权利。但集体经济组织成员资格应当是变化的,而非取得就永久拥有,除必须具有集体经济组织户籍外,还应当同时满足两个条件,一是在该集体经济组织生产生活或与集体经济组织形成权利义务关系。因为目前外出务工情况较多,有的甚至几年、十几年不回家,如果仅以在集体经济组织生产生活作为考量依据欠妥,应当同时查明是否与集体经济组织形成权利义务关系。二是是否以该集体经济组织的土地作为其基本生活保障。从《中华人民共和国农村土地承包法》的规定看,承包期内,妇女结婚,只要在新居住地未取得承包地的,发包方就不得收回其原承包地,从该条的立法本意看,法律是把土地作为农村老百姓的生存根本对妇女予以平等保护,至少在短时期内,农村妇女还得依赖土地维持基本生活。对此,笔者认为,在没有充分证据证实“外嫁女”已取得其他生活保障的情况下,仍应把原集体经济组织的土地视为其生存的根本。

由于立法和实践存在不足,导致“外嫁女”请求征地补偿款分配纠纷案件审理出现各种问题,笔者建议,应当在立法层面出台明确、具体、系统的法律、法规,解决‘外嫁女’案件同案不同判等一系列法律纠纷;政府加强对村规民约制定的指导,政府和法院加强对村规民约的合法性审查;科学界定集体经济组织成员资格。这样才能更好地解决外嫁女”请求征地补偿款分配纠纷,维护好“外嫁女”的合法权益。

【参考文献】

[1] 李栋栋:《 “外嫁女”请求征地补偿款纠纷的法律分析》,《黑龙江省政法管理干部学院学报》,2011年第3期,第58-60页。

[2] 江跃龙:《“外嫁女”征地拆迁补偿莫搞“一刀切”》,载http://www.cndca.org.cn/performDuties/participation/suggestion/201404/t20140424_139872.html,于2014年7月9日访问。

[3] 李勇、曾令宏:《对农村集体经济组织涉“外嫁女”征地补偿款分配案件审理的思考》。载http://www.caein.com/index.asp?xAction=xReadNews&NewsID=72435,于2014年7月9日访问。

[4] 蔡燕飞:《农村外嫁女土地补偿款分配纠纷问题探讨》,载http://www.caein.com/index.asp?xAction=xReadNews&NewsID=85468,于2014年7月9日访问。

[5] 项坚民、杨慧丽:《土地征收时农村外嫁女土地补偿费分配之相关权益保护》,载http://www.hzlawyer.net/news/detail.php?id=7115,于2014年7月9日访问。

 

 


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